尊重历史尊重现实 分类解决小产权房

　　1999年以来，国家及主管部门对于小产权房的建设和销售一直采取高压的态势，特别是去年11月22日国土部和住建部联合发出通知要求各地坚决遏制违法建设和销售小产权房后，政策和行动上的打压态势创纪录地升级。首先是国土资源部在新年伊始就赴各地督察小产权房处理情况，然后是小产权房问题严重的北京和深圳先后发文做出处理小产权房的最新部署，最后是各地以“三个一批”为原则，坚决拆除了一批小产权房、查处了一批典型案件、严肃追究了一批有关责任人。

　　此次打压重点是在建和在售行为，其目的除了澄清三中全会《决定》关于农村土地流转政策外，主要就是为了杜绝新生规模，而对于已建成销售的小产权房，本次通知并没有给出明确的处理规定。从北京、深圳等地最新的实践来看，对于存量首先是摸清底数，然后以宽严适度、分类渐进处理，即对非村民所建和房地产商开发的小产权房从严处理并不予确认，而对村民和村集体经济组织所建或开发的小产权房则整体从宽并有条件确认。地方的这种摸索，可能将成为国土部正在起草的小产权房管理办法的重要内容。

　　根据《土地管理法》第四十三条，国有和集体土地的利用依据的不是同一套规划体系，这在《城乡规划法》中也有明确规定。之所以采取国有土地、集体土地“二元”用途管制模式原因在于耕地保护和生态控制，即农村集体土地在规划上就不是用来建商品房的，即使是集体建设用地(包括用于非经营性建设的宅基地、用于经营性建设的乡镇企业用地)在整体上也是服务于农业生产和农业集体组织非农生产的，具有封闭性，与城镇房地产开发在性质上是完全不同的。因此，城市居民购买集体土地上建设的房屋和农村集体土地上的商品房开发行为，不符合《土地管理法》和《城乡规划法》。对此禁止是必须的，在美国(分区制)和日本(农地法)都有类似的规定。如果允许并给予产权确认，也变相损害了购买城镇商品住房的产权人、购买高地价的开发商的利益。广大商品房产权人之所以愿意支付高价格购买商品住房，是以现有的政策不变为前提的，也包括现有的土地供应政策。很多人认为，地方依赖土地财政才会打击小产权房，事实上这是偷换概念或因果错配，土地财政依赖的根源在财税体制、中央地方关系、土地出让金用途监管等，而小产权房问题则是土地用途管制和规划的限制，不能做原因和结果上的简单关联。此外，还有人将小产权房确权和入市与满足住房需求、压低房价联系起来，尽管表面上看起来合理，而且能获得很多道德同情分，但本质上属于病急乱投医的做法，回避了高房价产生的本质原因，无异于拿地沟油来压低食用油价格的做法。

　　对存量小产权房，出路在于尊重历史、尊重现实，从宽处理。所谓尊重历史，就是在政府主导的城市化路径外，尊重市场自发主导的城市化路径的客观历史贡献，它一方面降低了城市化的经济成本，如城市化快速推进中的征地成本、外来人口在城市的住房成本和社会保障成本，另一方面也降低了城市化的社会成本，在城市化快速推进的情况下，通过小产权房所在的城中村，形成了外来人口以血缘、乡缘和业缘为纽带的社会治理模式，保持了城市二元社会结构的基本稳定和基础秩序的构建，有力地促进了工业化、现代化和城市转型。

　　尊重历史的另一面就是客观承认了政府在城市规划、土地用途管制、社会保障上的不足。城市化快速推进中，政府选择了避重就轻、绕道而走，形成了城市中间的村落(即城中村)，事实上反映了政府为降低城市化成本，没有为本应当纳入城市规划范围的集体土地供给城市规划和公共服务设施的治理缺陷。同时，必须土地二元用途管制的《土地管理法》、《城乡规划法》未能与时俱进，比如以耕地保护来打击大城市城中村的小产权房，事实上等同于强制要求城中村的土地必须种粮食，这是非常荒唐的。

　　尊重现实就是客观承认近70亿平方米、占据全部城市住房存量1/3-1/4的小产权房在解决低收入人群住房需求(变相提供住房保障)、降低城市生产和生活服务业价格、促进城市二元结构的稳定等方面的积极作用，而这种作用在未来新型城镇化、构建基本社会保障体制改革背景下还将会发挥积极、渐进过渡“稳定器”的作用。

　　因此，尽管三中全会以来有关集体土地入市和小产权房如何处理在政策走向上扑朔迷离，在严厉遏制增量的前提下，过激的做法不仅是巨大的资源浪费，也与尊重历史和现状精神相违背。因此，除了少数占用耕地、生态红线和公共设施的小产权房最终必须拆除外，其他绝大多数都会在继续利用的情况下渐进处理，其进展一方面取决于法律的修订，主要是三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”在《土地管理法》中作何种程度的修订；另一方面取决于各地实践中村民、政府间利益分配和权衡，深圳村民以违法土地换政府提供公共服务的城市更新模式无疑是创新性的解决方案。此次各地查处行动，更重要的目的是对于小产权房的普查和登记，这是分类处理的前提，与我国正在开展的不动产统一登记是一致的，反映了政府对这一难题的正面回应，无疑是一个好消息。(作者李宇嘉 单位：深圳市房地产研究中心)