两批国家级PPP示范项目对比： 扩围养老、医疗教育等民生领域

　　导读

　　从区域分布看，第一批示范项目覆盖了14个省市和1个计划单列市。其中，华东地区入围项目最多。而第二批PPP示范项目区域格局发生了明显变化，其中，华中地区以57个项目位列第一，西南地区以40个项目位列第二。

　　21世纪宏观研究院分析师 王海平

　　近期，财政部公布了第二批PPP示范项目（政府和社会资本合作示范项目）206个，总投资额约6589亿元。加上2014年底公布的第一批项目，至此，“国家级”PPP项目已达到了236个，总投资近8400亿元。

　　从30个到206个，从1800亿到6589亿，前后两批“国家级”项目之间区域和行业变化如何？在中国渐进式改革的框架下，PPP项目的运作是否已经找到了成熟的、可复制可推广的模式？

　　21世纪宏观研究院联合江苏省住建委、南京财经大学和南京卓远城镇化研究中心进行了研究。

　　从华东到华中：两批项目分布区域差异明显

　　在第一批财政部PPP示范项目中，江苏成为了“中标”最多的省份，但从第二批项目看，中原大省河南却成了项目数最多的省份。在第一批项目中，河南上榜为零，但在第二批却有41个项目入围。

　　从本次河南41个项目所涉领域来看，涉及到市政、交通、水务、教育、文化、养老五个领域，进入了河南的省、市、县等各个级别行政辖区，这意味着“全覆盖”。

　　21世纪宏观研究院认为，作为传统意义上的“粮仓”，河南的城市化发展较为滞后、工业基础亦薄弱，随着工业化和城镇化进程的加快，传统的投融资模式已无法满足日益增加的城市建设需求，PPP或为当地的一个契机。

　　与河南相反，在第二批示范项目中，北、上、广、深等地项目较少，上海甚至为0。这些国内一线城市，城市化、基础设施及公共服务体系已较为完善，加之城市财力丰厚，因此对PPP的兴趣并不大。

　　从263个“国家级”的PPP项目分属的行业领域来看，第一批示范项目以存量（22个项目）为主，只有8个新项目，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面。

　　第二批PPP示范项目仍集中在公路、轨道交通等基础设施，以及养老院、医疗设施、教育设施、城市管廊等公用设施较多，分布在市政、水务、交通等领域。

　　而在市政领域中，多以垃圾焚烧发电、城市地下综合管廊、垃圾处理等项目为主；水务领域中，又主要集中在污水处理、河道整治、供水引水等。

　　21世纪宏观研究院认为，第一批之所以以存量项目为主，主要与当时的经济形势关系密切，财政部希望通过引入社会资本参与存量项目的改造和运营，化解当时最为着急的地方政府融资平台债务风险。

　　从区域分布看，第一批示范项目覆盖了14个省市和1个计划单列市。其中，华东地区入围项目最多，达到19个，占整批PPP示范项目的63%以上，东北、华北各为3个，西南地区为2个，西北、华中、华南地区均为1个。在入围的城市中，江苏省以9个项目居首，安徽4个入围项目排第二，河北、吉林、浙江等省份也有部分项目入围。

　　而第二批PPP示范项目总共有28个省（市、自治区），以及宁波、厦门2个计划单列市，区域格局发生了明显变化。

　　其中，华中地区以57个项目位列第一，西南地区以40个项目位列第二，华北、华东、东北、华南、西北地区分别为31、28、20、19、11个，入围省份中河南省以41个项目“遥遥领先”，与第二（云南18个）、第三（河北14个）拉开了明显的距离，而第一批项目中居首的江苏省此次只有5个项目入围。

　　21世纪宏观研究院认为，首批示范项目申报时，有关PPP的规范指引文件并不全面，同时各地对这一新生事物的了解仍需要时间，因此上报项目并不多。

　　第二批审核更严格 强调合规和落地

　　在两批项目中，各地分别上报了120、782个项目，而财政部从中遴选了30、206个，数量和投资金额暴增了7倍、3.7倍，但前后两次的“入选率”基本维持在25%。

　　虽说“入选率”并未出现较大幅度的变化，但事实上相较于第一批，第二批在总体呈现数量多、金额大、覆盖广、加强监管、重视落地等明显特点。

　　21世纪宏观研究院发现，第二批示范项目的评审较之第一批更加严格，其评审表标准分成了定性、定量评审两步走。

　　其中，定性评审主要审查项目的合规性，包括主体合规性、客体合规性和程序合规性，主要有8项细则，按照规则，定性实行“一票否决”：即只要有1项不符合要求立马淘汰。

　　21世纪宏观研究院与卓远城镇化研究中心通过研究发现，定性分析中“实施项目是否合规”成为了PPP项目能否进入“国家队”的最大“杀手锏”，其主要原因在于：

　　在政府方面，国有企业和融资平台公司作为代表政府签署PPP项目合同，不符合规范要求；作为社会资本方，未按国办发42号文要求剥离政府性债务，并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司，同样“不符合规范的”。

　　21世纪宏观研究院认为，这实际上是当下地方政府国有融资平台改革不到位导致的。

　　定性评审通过后进入定量评审阶段，主要从申报材料的规范性、项目实施方案的合理性、财政中长期可持续性、融资可获得性、项目实施进展、推广示范价值、化解债务及改善公共服务供给等八大方面进行评估，总计100分。

　　21世纪宏观研究院发现，第二批示范项目评审专用，“项目落地”的条件分数超过10分，所占权重最大，而落地的因素包括“项目推进进度、项目具备的条件、相关佐证文件资料、专家经验判断等。”

　　在第二批示范项目中，财政部还“新增加”了“项目对接人、联系方式”，要求“项目人”能够随时回答“抽查”中出现的任何问题。

　　另一个严格的审核的设置是，财政部为了促使项目规范开展，在第二批中建立了“能进能出”的示范机制：即项目交易结构发生重大变化而不能采用PPP模式，或1年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。因此，目前第一批已有3个示范项目被剔除。