京津冀交通一体化需破障 “框架协议”难以落实

　　文/《瞭望》新闻周刊记者方问禹张涛

　　张舵赵仁伟詹奕嘉徐岳王玉光

　　交通一体化是京津冀协同发展的重要内容，在功能疏解、产业转移过程中扮演着关键角色。记者以多种交通方式走访了京津冀多个城市、县区，发现尽管部分城市在粗线条上实现了高铁对接，但一些细微之处的衔接不畅，使得交通便捷程度大打折扣。

　　采访中，记者发现河北省多条高速公路修到邻域交界处，却难以对接。比如河北省2011年开始建设京台高速，预计2014年底开通，但北京段预计2014年下半年才开工，对接存在时间差。京昆高速、111国道等也存在类似的情形。在公路方面，目前河北省通往邻域有18条“断头路”、24条“瓶颈路”。

　　另一方面，由于首都效应，南来北往多种形式的交通路线转道北京，大量乘客常态化流动于北京市内的各个火车站、汽车站，以及机场，近几十年以来北京实际上承担了北方交通枢纽的功能，加剧了北京的拥堵。

　　记者采访交通运输部，以及京津冀交通、规划部门有关负责人了解到，目前京津冀交通一体化格局尚未形成，三地交通合作仍面临现实的障碍。他们建议，从定位上明确京津冀协同发展交通先行，以促进区域交通合作为突破口，以京津冀综合交通体系规划为抓手，支撑京津冀协同发展。

　　“框架协议”难以落实

　　采访调研过程中，地方交通部门反映，在京津冀协同发展背景下，一些认识上的分歧、工作机制上的缺失，阻碍了三地交通部门加强协同的实际工作。他们建议，在凝聚共识、完善工作机制方面加强顶层设计：

　　首先，明确提出协同发展“交通先行”。记者调研发现，对于京津冀协同发展中的交通的定位，地方观点并未统一。有观点建议“先疏解、后修路”，因为在京津冀公共服务差距尚未填平，以及首都功能疏解、三地产业转移尚无明确指向的情况下，过早实现交通一体化，只会刺激更多津冀人口单向涌入北京。

　　另一种观点则认为，京津冀协同发展必须交通先行：交通一体化是缩小三地公共服务差距的手段和内容，是实现首都非核心功能平稳有序转移，以及引导京津冀经济产业梯次分布的前提。

　　上述两种观点均有其合理性，但对交通定位的认识不统一，势必不利于协同发展的实际工作。对此，交通运输部运输司副司长徐亚华、北京市规划委主任黄艳等建议，明确“交通先行”原则，因为即便可能造成短期的“人口逆流”现象，但从实际工作看，交通一体化是推进功能疏解、产业转移的重要突破口，也体现了京津冀协同发展的最终要求。

　　其次，建立三地交通合作协同机制。多地反映，由于缺乏能统筹、有约束力的协调方式，尽管京津冀近年多次谈及交通合作，“框架协议签了一堆”，但推进落实整体乏力。

　　河北省交通部门反映，在对接京津方面，河北积极性高，但总“热脸贴冷屁股”。三地签署的交通合作框架协议有方向，但无具体项目、时间节点、责任人和推进机制，最终“写在纸上、锁在柜里”。河北省交通运输厅副巡视员赵同安说，“三地一年开个会、签个协议，但落实效果不好说。比如高速公路，每年都谈到对接，但就是不通。”

　　对此，受访者呼吁建立京津冀交通合作的协同机制，建议中央和部委介入搭建对接平台，由相关省市政府成立领导小组，每半年开一次区域交通一体化联席会议；由三地交通运输部门成立工作小组，每季度召开一次协调会议。该协同机制的主要工作内容是，确保三地交通合作在涉及行政级别、项目安排、道路技术标准、跨域交通管理等方面有效兼容，避免各自为政、独木难支。

　　部门协调“绘好一张图”

　　受访部门结合实际工作认为，应由交通运输部相关部门以及京津冀三地的交通、规划部门协调出台京津冀综合交通体系规划，有针对性地解决长期以来困扰京津冀区域交通发展的两个突出问题：

　　中国北方“交通枢纽”的功能定位问题。天津市发改委政策研究室主任许颖悟说，近几十年以来北京实际上承担了北方交通枢纽的功能，南来北往多种形式的交通路线大多要转道北京，每一时刻都有大量乘客常态化流动于北京市内的各个火车站、汽车站，以及机场，并在这些交通节点上带动了一批低端服务业，造成拥堵。

　　因此，京津冀综合交通体系规划宜围绕北京市“交通枢纽”的现状做文章，根据北京城市定位，合理分散交通节点，从存量和增量两方面入手：在存量上盘活津冀两地多个机场、火车站等目前尚未饱和的重要交通资源，缓解北京交通压力；在增量方面，新建的重要交通节点宜向津冀地区倾斜，首都北京原则上不再新增。

　　交通基础设施投资主体与收益权问题。地方交通部门反映，交通基础设施投资建设与受益主体分离，是阻碍地方交通水平升级的突出瓶颈。河北省交通运输厅综合规划处副调研员邓伟称，目前地方交通部门承担了基础设施兴建任务，不得不举债建设，但交通改善带来的土地增值收益等更多地被房地产商和地方政府获得，投资与受益主体分离，使得地方改善交通难以为继。据邓伟介绍，目前河北交通运输厅的负债规模超过3000亿元，迫切需要国家支持。

　　国土资源部副部长胡存智介绍，目前地方修地铁、铺轻轨都靠政府补贴，政府没那么大财力就只能举债，但这是“双输模式”：地方交通设施水平停滞不前，交通沿线土地也难以增值。胡存智认为，京津冀综合交通体系规划应直面交通基础设施建设的经济问题，提出投资主体与受益主体统一，即类似于香港地铁建设模式，投资兴建主体有权参与获取交通外延带来的经济效益。

　　首都经贸大学首都经济研究所所长祝尔娟建议，引入国际和民间资本投资交通基础设施建设。据她介绍，从国际经验看，交通基础设施建设不必全由政府垄断，其最佳的投融资方式是政府主导，鼓励国际资本、民间资本投资，并获得运营收益；对于将收益再投资于新的交通基础设施项目的企业，政府宜给予税收减免等。

　　在凝聚共识、完善工作机制的基础上，专家们建议，统筹考虑京津冀交通一体化，以出台京津冀综合交通体系规划为抓手“绘好一张图”，构筑快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本、互联互通的区域综合交通体系。

　　该规划应当体现两个特点：一是国家层面规划，两市一省积极参与、表达诉求，经过协商后得到三地最终认同和支持。徐亚华表示，此前京津冀已经制定有地区交通规划，但当前要按照协同发展战略要求，对各自交通规划进行调整完善。

　　二是融入京津冀协同发展总体规划，即综合交通体系规划，应与京津冀城市定位、城市群规划、产业布局规划互相融合。北京市交通委员会规划设计处副处长安志强说，京津冀协同发展交通先行，要求及早明确首都非核心功能疏解、三地产业转移的大致方向。

　　立足轨道交通促进互联互通

　　采访中，多地交通部门工作人员和专家学者表示，在建立三地交通部门协同机制、做好京津冀综合交通体系规划的同时，还应在局部落实环节做好工作。

　　促进交通运输“以人为本”。对于发展京津冀交通，有关人士分析称，目前京津冀城市轨道建设都面向城市中心，对外围辐射不足，难以适应京津冀协同发展需求。他们认为，三地合作铺展轨道交通，是促进协同发展的重要切入点。

　　胡存智分析称，依靠轨道交通构建半小时经济圈、一小时经济圈，在区域联动发展中，国际上有一些成功的做法和经验。比如美国硅谷、日本东京都市圈都是依靠轨道交通，实现了大量人口在更广区域内常态化流动分布，而不仅仅依靠服务于汽车、服务于货运的高速公路。

　　天津市规划局总建筑师秦川以京津城际铁路为例分析称，该轨道交通直接“服务于人”，输送量大，目前已经呈现饱和状态。从京津城际开通以来的实际成效看，它真正意义上拉近了京津城市距离，带动了京津产业转移和人员流动，是“京津同城化”概念形成的重要指标。

　　促进立体交通无缝衔接。调研过程中，记者以多种交通方式走访了京津冀多个城市区，尽管部分城市在粗线条上实现了高铁对接，但一些细微之处的衔接不畅，使得两地交通便捷程度大打折扣。秦川说：“如果京津城际一开始便疏通了网络购票、地铁换乘等环节的‘毛细血管’，那它两三年前就满载了。”

　　针对交通衔接问题，祝尔娟建议，三地配合推进交通枢纽和交通节点建设，形成以换乘站为节点，飞机、火车、长途、地铁、公交等交通方式无缝衔接的交通体系，并在交通枢纽地区规划建设大型地下和地上的立体停车设施等。

　　河北省交通部门的工作人员表示，期望能尽快打通“断头路”、“瓶颈路”。记者采访了解到，目前在公路方面，河北省通往邻域有18条“断头路”、24条“瓶颈路”。□