地方网约车新规何以“突破”顶层设计

　　网约车是经济新业态，各地可以有不同的探索。但是，现在的局面不是竞争简政放权，而是竞争怎么稳妥，怎么不出事，最终体现为紧和收的方向

　　短短3个月，网约车监管似乎经历两重天。10月8日，继京沪广深发布网约车经营服务管理新规征求意见稿，几天之内，重庆、天津、杭州等地新规同样现身。据了解，其他各地的落实文件也在积极酝酿中。

　　无论是京沪等对驾驶员本地户籍和本地车牌的限制，还是对网约车辆轴距、排放等指标的高要求，网约车全面收紧态势明显（参看《网约车细则限制多 专家称部分规定不合理》）。而且，从各地相继发布的征求意见稿看，京沪广深“统一”行动，其余各地紧跟，从内容到节奏，很是一致。

　　7月，作为全国网约车纲领性文件的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）经交通运输部部务会议通过，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办同意，予以公布。尽管当时有部分保留意见，但高举“网约车合法化”的乐观情绪依旧占据主流。

　　从2015年10月发布《暂行办法》征求意见稿被斥“保守”，到《暂行办法》显而易见的改变被“点赞”，再到地方新规引发“巨大恐慌”，过山车式的体验，不得不让人追问：地方细则为何能够反向突破“看上去很美”的顶层设计？

　　事实上，《暂行办法》已为地方网约车监管预留了足够空间，比如车辆、驾驶员以及平台要求等。各地方案可以选择收，也可以选择放。东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松观察，大多数城市并不愿意别出心裁，“既然步调一致的京沪广深出了，我们也就按照那个弄吧”目前成为多数城市最“保险”的选择。

　　顾大松进一步说，“网约车是经济新业态，各地可以有不同的探索。但是，现在的局面不是竞争简政放权，而是竞争怎么稳妥，怎么不出事，最终体现为紧和收的方向。现在比的是稳妥，而不是不同的试验。”

　　比如，曾于2015年10月8日颁发了中国第一张“专车牌照”（网络约租车平台经营资格许可）的上海本可以采取更为宽松的监管举措。

　　多位受访学者表示，地方网约车新规体现的是全方位收缩，甚至违背了《暂行办法》的精神和原则。

　　此次地方新规无疑是给网约车泼了一盆冷水。至此，各地新规征求意见稿鱼贯而出，网约车今后的监管轮廓大致清晰。

　　作为全国网约车改革的主导部门，作为《暂行办法》主要制定者，交通运输部的作用值得关注。

　　多位受访学者表示，2015年10月由交通运输部主导起草的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》思路较为“鲜明”，就是采取保守姿态，把网约车纳入传统出租车监管模式。

　　是时，征求意见稿备受争议。包括国家行政学院副教授王静在内的12名学者，联名发表“关于暂缓制定《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的建议”，认为征求意见稿“存在重大缺陷，不应出台”，并建议“依据党中央和国务院最新指示重新起草法案”。

　　后来，交通运输部邀请这12名学者，与另外观点有别的12名交通运输专家交流、论辩。这场研讨是开门立法的一个体现，据交通运输部副部长刘小明介绍，课题组先后赴21个不同类型的城市进行调研，召开了百余次不同范围、不同层面的座谈会、论证会、咨询会听取意见。这一姿态确实赢得不少“赞誉”。

　　2016年7月28日，交通运输部副部长刘小明表示，《暂行办法》“最大限度地适应网约车新业态的特点，创新制度设计，量身定制许可的条件，简化许可的程序，以支持新业态规范发展。”亦有学者称其为“国家深化改革的一抹亮色。”

　　不过，也有警醒之音，网约车新政关键还在于地方落实。一语成谶，一些地方新规并未切实领会并落实网约车改革的顶层设计。

　　当地方新规展现出意想不到的“大转弯”后，回顾《暂行办法》近两年的坎坷经历，两个问题就显得尤为重要：第一，交通运输部从《暂行办法》征求意见稿到定稿文本的转变，究竟是受到其他压力彻底转变了监管思路，还是早已规划出基本图景，《暂行办法》仅仅从国家层面确立监管的基本原则，避重就轻，留出足够空间，严苛的监管条款交由地方制定。

　　如果是后者，那么，当前地方新规可能就是一出设计好的大戏。如果是前者，则意味着地方新规不顾七部委规章（甚至更高层改革意愿）的“颜面”，径自添加更多许可事项。

　　与之相关，第二，交通运输部在当前地方新规制定中究竟扮演了怎样的角色。地方新规的很多条款实际是延续甚至超出了《暂行办法》征求意见稿，完全没有顾及中央改革意图。京沪广深发布网约车新规，如今看来才更像是实际上的统筹部署。

　　各地交通部门主导的新规，交通运输部在其中作用几何，严苛的条款又在多大程度上体现了其真实意志，交通运输部与地方政府对此是否有截然不同的看法，直接关涉网约车改革背后的真正博弈。

　　有一点可以确认，尽管“互联网+便捷交通”是国务院重视的改革事项，尽管网约车管理主要是地方城市事权，但是，网约车规则的主导权，主要还在交通部门以及少数城市政府。在中国，各个部门习惯依靠大量规章以及规范性文件设置行政许可，亦是当前简政放权的重点改革事项。地方网约车新规反映的恰恰是这一顽疾。

　　据有关人士介绍，京沪广深新规是在交通运输部“指导”下完成，既然如此，主导起草《暂行办法》的交通运输部不可能不清楚哪些实施细则违背了原有改革精神和原则。

　　地方细则是真的“突破”了顶层设计，还是“顶层设计”本就是如今模样，背后交织的利益以及真相究竟又是怎样，有了清晰的表达和扎实的依据，规范才可能更服众。