我国汽车租赁业基本“无法可依”

　　近日，东风雷诺汽车有限公司的首家工厂在湖北武汉正式竣工投产。东风雷诺武汉工厂一期投资为77.6亿元人民币，初期年产能15万辆。图为工人们在东风雷诺武汉工厂生产线上忙碌。(记者 王翮 摄)

　　汽车租赁虽被证实对拉动经济、促进消费具有积极作用，但我国却缺乏对汽车租赁的统一管理，使该行业多年来基本处于“无法可依”的状态。专家及业内人士认为，法律法规已经成为汽车租赁发展的主要障碍，调整行业定位，修改相关法律并制定专项规章已经成为当务之急。

　　汽车租赁业处“无法可依”状态

　　汽车租赁行业对于合理分配交通资源、拉动汽车产业、调整经济结构具有巨大作用，但目前我国对于汽车租赁行业的规划和管理极度缺乏。多位受访业内人士认为，汽车租赁行业基本处于“无法可依”的状态。

　　国办曾发布的《汽车产业调整和振兴规划》中，汽车产业调整和振兴的主要任务之一是“发展现代汽车服务业”，主要内容包括发展汽车租赁。2011年商务部《关于促进汽车流通业“十二五”发展的指导意见》也对汽车租赁有积极的描述。

　　尽管如此，记者发现，对于汽车租赁，全国缺乏统一的协调管理部门。即使是行业规模、经营主体等最基本信息的权威统计也无从获悉。这使得如何利用好汽车租赁促进交通服务乃至经济结构转变的拉动转变，变得无据可依。

　　目前我国汽车租赁行业管理面临三个法律问题：一是按照道路运输行业对非道路运输的汽车租赁进行管理，存在管理政策与管理对象不匹配的问题；二是道路运输的全国性法规《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称“道条”)不包含汽车租赁，对汽车租赁的行业管理缺乏最基本的法律依据；三是国务院“三定”方案确定了道路运输部门对汽车租赁的管理，而前两个矛盾无法支撑管理部门对汽车租赁管理的问题。

　　中国道路运输协会汽车租赁专家张一兵指出，汽车租赁不是传统的道路运输业，道路运输管理部门对汽车租赁管理的正统性受到质疑。虽然1998年国家计委、交通部颁布了《汽车租赁业管理暂行规定》，但汽车租赁未纳入2004年颁布的“道条”。在转变政府职能、减少行政审批的大背景下，汽车租赁以道路运输业务重新纳入正在修改中的“道条”具有一定难度。

　　法律法规成行业发展主要矛盾

　　由于汽车租赁行业管理的法律基础不扎实，汽车租赁行业管理政策比较模糊混乱。据中国道路运输协会统计，全国32个省、自治区、直辖市中，制定汽车租赁地方法规的只有北京市和山西省。虽然颁布涉及汽车租赁的地方法规、地方政府规章的有24个，占75%，但这些法规、规章，对汽车租赁行业管理的论述，略显单薄，通常是在地方道路运输管理条例中，规定“汽车租赁经营者不得以提供驾驶服务等方式从事或者变相从事道路运输经营”。

　　张一兵说，这些法规和规章对于汽车租赁定义和范围也比较混乱，有的规定不得提供驾驶劳务，有的规定租期3个月以上和婚庆车可以提供驾驶劳务。有的规定租赁车辆为9座以下的客车，有的规定是客车、货车和特种车。还有的是将汽车租赁定义为出租汽车，在《出租汽车管理条例》内调节汽车租赁经营活动。在管理形式和内容方面，即有行政许可又有备案，有的设立准入条件，有的只要工商登记即可经营。

　　目前各省出台的《道路运输条例》或相关法规，有的虽然明确了对汽车租赁业实施行业管理，但是大多数仍然是后置许可，管理力度并不大，因此，现行的“道条”等管理法规面临重新调整的问题。

　　多家汽车租赁公司负责人对记者反映，全国各地的法律法规参差不齐无法遵循，也导致客户租车自驾时遇到困扰。“有些地方是许可制，有些地方是备案制，租赁车辆在全国驾驶流动，但是由于各地法规不同，有时就会遭到处罚。比如北京市备案制非营运管理，租赁车辆开到沈阳这样许可制的地区就可能是违法，处罚轻的几百上千，处罚重的直接扣车。”有负责人反映。

　　专家表示，全国人大的法律、国务院的行政法规，对汽车租赁领域的规制目前是空白的。同时践行解决道路运输的法律也没有，目前只有一个国务院行政法规，是2004年制定的《道路运输条例》，没有把汽车租赁纳入到调节范围。

　　相较在日本，汽车租赁行业划分比较细致，特别是将短期汽车租赁这个交通属性比较突出的行业单独确定为“自家用自动车有偿贷渡业”，这样既便于针对其交通属性进行行业管理(如使用特殊标记牌号、缩短检验周期)，也区别于传统道路运输行业(不登记为运营车，不按运营车辆标准执行报废)。

　　“不管是长期租赁还是短期租赁，都设有专用牌号。从车牌就可以分出营运车和非营运车，租赁汽车的车牌又区别于营运汽车和非营运汽车，而且租赁汽车在保险和年检方面都有严格的条件要求，以确保安全。”张一兵说。

　　应补缺制定汽车租赁专项规章

　　实行大部制改革以来，交通部门将汽车租赁行业管理纳入道路运输行业管理的职责范围，2011年交通运输部《关于促进汽车租赁业健康发展的通知》提出从“建立健全汽车租赁法规体系”，因此理顺汽车租赁行业定位迫在眉睫。专家认为，汽车租赁承载着重要的功能，亟须在法律层面加以理顺。

　　首先，需认可汽车租赁不是道路运输而是“道路运输相关业务”或者交通服务。同时，确认道路运输管理部门对“道路运输相关业务”包括汽车租赁进行行业管理的合法性与正当性，完善汽车租赁管理政策、法规和标准、规范。

　　根据中国道路运输协会的课题研究，从汽车租赁属性看，虽然汽车租赁不是道路运输，但仍有纳入道路运输管理的必要性，同时应以交通运输服务的视角管理汽车租赁，这符合汽车租赁行业的属性。

　　第二，对应《国民经济行业分类标准》的相应调整，作为指导道路运输行业管理的行政法规，“道条”也应针对汽车租赁作具体调整补充。专家建议可借鉴日本交通运输的管理结构，在“道条”明确汽车租赁的定义和管理范畴，界定其与道路客运、城市公交、汽车出租的区别，理清对其管理的基本方式，制定更为详细的条款，在道路运输管理法规框架内，处理好对汽车租赁的管理定位及方式，注重汽车租赁规划、市场准入条件、行业协会自律的重要作用，避免其发展错位或与其他子行业冲突。

　　第三，制定“道条”汽车租赁管理的专项规章。张一兵说，汽车租赁作为一个与道路运输并列的类别，应当在“道条”具有上位法规依据下，制定部令级别的比较完善的专项管理规章，以及配套的汽车租赁业务分类及标准、经营者开业条件、经营者等级与业务范围、不同汽车租赁业务的服务规范和车辆的技术标准等。建议借鉴我国台湾地区《汽车运输业管理规则》有关汽车租赁的条款，包括对汽车租赁企业分级、业务分类、经营站点分区分级等，并根据企业分级，许可其在相应区域的站点，经营经营相应类别的汽车租赁业务。

　　第四，对于近期热炒的网络约租车的行业性质，应根据车辆使用特点，将网络约租车服务调整至“道条”中包车客运分类下，按即期和远期预约性质分类，严格界定出租车与包车业务的区别，避免混乱冲突和因顶层设计不清晰而产生的矛盾。