“十三五”财政发展理念的创新方向

　　“十三五”时期,我国经济应适应新常态、引领新常态。从长远的、战略的高度转变对自身经济社会发展的认识全面深化改革,激发市场活力,拓宽创新道路,推动中国经济社会的健康持续发展,转变经济发展方式取得重大突破。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从“十三五规划”的总体思路来说,它提出的新理念对财政发展有着非常深刻的启示,值得我们去细致体会、思考。

　　第一,财政发展须奠定“大国财政”理念。随着我国进入新常态,经济增长率在减缓,但根据资本流动的规律来看,我国将从净资本流入国转变成为净资本输出国,这意味着我国在世界上的经济地位将有一个非常大的转变,国际影响力空前提升。财税体制改革要适应这种形势变化,构建“大国财政”制度,承担相应的全球支出责任,在全球范围内配置资源,这需要从根本上改变我国财政运行的规则。与之相适应的是,我们需要从根本上思考我国的贸易模式,构建世界各国共享的利益格局,“十三五”规划总体思路提出,要“坚持共商共建共享原则,以企业为主体,实行市场化运作,推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作,打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局”。

　　第二,财政发展须服务于“经济增长动力转变”、支持“供给侧”管理的理念。在经济增长率不断回落的新常态下,我们须解决经济增长动力转换的大问题,而这个问题的解决依赖于供给结构的优化、升级,也就是说,对于满足同样需求的供给方式是不同的,我们面临着供给方式转变的紧迫性。因此,在未来转换经济增长动力过程中,我们的财政发展大局要适应于供给侧管理的现实需要,激发创新创业活力,创造新供给,推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展,加快实现发展动力转换。从微观上来说,我们需要思考财政发展如何服务于上述大局的可操作的方式、方法。

　　第三,财政发展须摒弃传统的“经济增长率、财政收入增长率越高越好”的观念。从中长期来看,全国GDP增长率将回归个位数增长区间,税收收入高速增长也将回归与GDP增长相一致的正常轨道,主因是对过去税收收入高速增长的补偿性反映。所以,未来应追求有质量的经济增长,追求一种为民所享的经济增长,让人民群众更多地享受经济增长带来的成果。

　　第四,财政发展须遵循优化政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用的理念。财政资金的支出方向和方式直接体现了政府职能,优化政府职能要求我们思考财政资金如何与社会资本相结合,实现既定的社会经济发展目标。财政资金的功能和定位应尽可能减少对市场配置的直接干预,发挥作用的方式由直接面向微观主体转变为发挥“撬动功能”和为社会资本提供更多、更好的公共服务,激发市场活力,带动更多社会资本参与投资。在公共基础设施投融资体制、政府和社会资本的合作模式上,十三五规划思路提出“创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。加快社会事业改革。”

　　第五,财政发展须遵循公共服务均等化理念。新型城镇化说到底是“人”的城镇化,本质是公共服务权利的城乡均等化,它是一个确保国家长治久安、建设现代国家治理体系和提升治理能力的重要体现。所以说,在安排财政支出时,加强公共服务的全覆盖,要“促进城乡公共资源均衡配置,健全农村基础设施投入长效机制,把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇,推动城镇公共服务向农村延伸”。

　　第六,财政发展须注重财政宏观调控的科学性、精确性。这是国家治理现代化的重要体现,它意味着通过知识的积累,运用先进的治理手段,精确实现治理目标。在治理过程中,构建一套信息搜集、应用、反馈的机制,精确评价、衡量国家各项职能的实现程序。具体到财政发展来说,也需要一套精确评估财政职能设定、实施、绩效评价的方式和方法。预算方案经过科学的事前论证,效果可预测、可衡量。事实上,大数据技术和云计算技术的不断发展,正在使其成为可能。

　　第七,财政发展须遵循正确发挥地方政府积极性的理念。十八届三中全会和“十三五”规划建议中都提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用,这要求“建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度”。政府的功能与职能应定位于充当“裁判员”,确保市场在资源配置中起决定性作用。在构建全国统一市场体系的前提下,通过充分履行财政职能,来发挥对市场主体的“引力”作用。

　　第八,财政发展须着眼于不断完善财政体制。充分考虑政府间事权和支出责任划分,推动政府职能和职责优化,明确政府间职责和事权边界,实施“清单式”管理,推进财政体制不断优化,遵循“以支定收”原则,统筹考虑地方的全口径财政收入,包括政府性基金、国有资本经营收益、国有资源出让收入、上级转移支付收入、其他类型非税收入以及债务收入。

　　第九,财政发展仍然需要继续推进预算制度改革。预算制度是财政发展的法定性的重要体现,也是国家治理现代化的抓手。要着力从“建立全面规范、公开透明预算制度,完善政府预算体系,实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”以及“建立规范的地方政府举债融资体制”入手,探讨进一步建立健全预算管理制度的相关内容。(蒋震)

　　(作者系中国社科院财经战略研究院副研究员)