以新型城镇化的顶层设计解决民工荒

　　曾 妮

　　前天，一年一度的“春运”正式开始。广州火车站又聚集起许多迫不及待地返乡的人，他们要把积攒了一年的大包小包的辛劳和收获带回远方的家。近几年来，每当到了这个时候，媒体总喜欢做一项调查，看看返乡的农民工有几成愿意回来。民工返城率已经成为衡量一个地区竞争力的重要的指标。

　　以往民工荒的问题，更多是放在工资、社保、产业结构等微观经济领域去探讨，缺乏顶层设计。党的十八届三中全会提出新型城镇化重大战略，为农民工问题提出了一条根本性的解决路径，也让我们进一步廓清思路，从农民工问题出发，对广州新型城市化道路怎么走有了更深的认识。

　　从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。目前中国城镇化率统计是以常住人口计算，按照这样的算法是已经突破了50%，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35%-36%。官方统计的数据是，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。

　　十年前，中国大城市或多或少对农民工抱着“爱来不来”的傲慢态度，近几年来，民工荒已经让这些傲慢的大城市认清了现实——稳定的农民工队伍是城市竞争力的重要组成部门，他们维系着城市制造业、服务业、城市管理等各个部门的正常运转。每座城市都在尽力营造更和谐的劳务工用工氛围，使这支产业大军、服务大军稳固下来，保障城市的长久发展。

　　党的十八届三中全会决定，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。笔者认为，控制即规划，像广州这样的特大城市，必须对外来务工人员的总体规模、人口结构，以及用什么功能区去容纳他们有清晰的规划。结合广州市提出的新型城市化道路，这些问题都要进行系统的考量。

　　首先是人口规模的问题。广州目前实际管理人口已经达到1600万，其中一半是以劳务工为主体的“新广州人”。关于总人口规模控制，广州早些年已经有过一些争论。官方规划给出的极限人口是到2020年控制在1500万人以内，但目前广州已经超出这个极限。放任人口无序增长显然不行，但规划人口太小、动辄谈“逼近承载力极限”也是作茧自缚。世界著名的国际城市人口平均每平方公里约居住1万人，部分中心区域甚至高达3万人／平方公里。广州总面积是7434平方公里，基本生态控制线形成了5140平方公里的非建设区，可建设用地为2300平方公里左右，按照每平方公里约居住1万人的密度，广州还有适度增加规划人口的空间。何况回归实际，新建的中新知识城、南沙新区，如果不增加人口，难道想唱“空城计”？

　　其次是人口结构的问题。广州是一座以制造业和服务业为本的城市，要保持产业的活力和竞争力，必须稳定一支有技术、有知识、年龄相对年轻的产业工人大军。针对大城市农民工难以融入城市的问题，早几年就有专家建议，像广州这样的城市，应当率先逐步解决农民工的落户、子女教育等紧要问题。一个在城市工作了三年以上、有固定工作的劳务工，他是能够在城市立足的，并且他已经成为了纳税人。只要这些人安家落户稳定下来，他们不会在50岁的时候告老还乡，他们服务城市的年龄有望延长十年，而他们的子女在城市接受教育，拥有较高技能，也会留在城市里继续服务，这样可以确保城市在较长时间内享受人口红利。目前广州已经实施外来工积分入户政策，为中国大城市探索户籍制度改革、调整人口结构作出了重要尝试。

　　再次是城市功能区规划问题。人口高度聚集于城市中心区，带来了一系列问题，交通拥堵、环境恶化、教育医疗等公共资源供不应求，由此又激发了许多社会矛盾。近年来，广州市以走新型城市化道路为契机，对城市功能区进行战略性规划，提出了“一个中心区、两个新城区、三个副中心”的功能区规划。中心区的功能需要进一步的梳理和纾解，把优质的教育医疗等公共服务资源更多地配置到新城区和副中心，产业适度外溢，优化新城区和副中心的居住环境、提高城市管理水平，让更多外来工在环境优美、产业发达、配套完善的新城区和副中心安居乐业。

　　广州提出的新型城市化道路，是新型城镇化在广州的具体化。新型城市化的重要内容是以工促农、以城带乡、城乡融合。广州还有广大面积、环境优美的农村，而且已经形成了以中心镇、专业镇带动农村发展的模式。广州一座特大型城市，就包含了“中心区—副中心—中心镇—乡村”的城镇体系，俨然是一个新型城镇化的典型样本，通过科学规划、合理控制，广州有条件在新型城镇化道路上走得更好、更远。

　　（作者为南方日报记者）