加大硬约束实现地方政府“阳光融资”

　　编者按：“着力防控债务风险”被中央经济工作会议确定为2014年六项工作任务之一，显示出中央对于地方债务问题的重视程度。对此，专家表示，化解地方债务风险要对症下药，当务之急，是要在标本兼治的考虑下，结合深化分税制改革和构建地方税体系等举措，尽快规范地方政府性债务，通过建立合理和切实可行的地方债管理制度，实现地方政府“阳光融资”。本组策划围绕建立地方政府“阳光融资”机制的必要性、先决条件以及可行性方案等内容展开，以期抛砖引玉，引发读者对破解地方债问题的有益探讨。

　　日前闭幕的中央经济工作会议首次提出的“着力防控债务风险”，是明年经济工作六项主要任务之一。金融危机以来，地方政府性债务暴增，引发国内外高度关注，也成为国外机构唱空中国的重要理由之一。2011年以来，审计署相继进行了三轮“摸家底”工作，最近一轮是在今年8月启动的近十年来最大规模的政府性债务审计，最终结果至今仍未公开。很多专家预计，总体规模不容乐观，个别区域的债务风险或较突出。

　　“中央政府对地方政府性债务总体方针是要加强融资约束。从以往的国有企业到目前的地方融资平台，这类主体融资缺乏约束，其不计成本地进行融资，说到底就是只借不想还。因此必须加大地方政府融资的自身约束，将地方债纳入全口径预算管理。此外，一个巴掌拍不响，还要转变银行和债券投资者对地方债的认识，从这个角度讲，暴露个别风险或许是件好事。”某大型基金固定收益部总经理告诉本报记者。

　　严控地方债风险势在必行

　　在业内看来，此次中央经济工作会议首提防控债务风险主要基于以下三个方面的考虑。

　　首先，防控系统性风险。从官方表述来看，地方债务规模预计在18万亿元左右，但业内普遍认为，这一数据或过于乐观。据渤海证券测算，地方债务规模可能高达19万亿元。2010年至2012年，地方债务年复合增长率高达33%以上，远超相应的地方经济增速。如果继续允许地方债规模盲目扩大，将导致系统性风险。

　　其次，防控流动性风险。近年来，地方政府除了依靠银行信贷、城投债等相对透明的融资渠道外，开始吸纳来自信托、资产管理、私募等机构的资金。这些资金具有“利率高、期限短”的特点，信托融资成本至少在10%以上，期限只有1至2年，而地方政府的基建项目大多难以在规定期限内产生足以偿付本息的高额收益，只有“借新偿旧”才能缓解流动性风险。

　　“假设地方政府性债务总规模为20万亿元，明年维持债务链条不崩断就需要6万亿元，这还没考虑地方政府新增投资所需的资金。”华泰证券首席策略分析师徐彪称。由此可见，“借新还旧”愈演愈烈，潜在风险正在增强。

　　第三，防控债务增量再堆积风险。在新型城镇化进程中地方政府仍将发挥重要作用，如果目前地方债务问题不加以解决，在城镇化进程中，地方政府若盲目扩张投资，带来债务增量的过快增长，非但无助于城镇化的持续推进，反而将加剧债务问题爆发的风险。

　　健全地方政府“阳光融资”机制

　　在我国推进城镇化建设的进程中，巨大的资金投入问题使得地方政府举债不可避免。近日召开的中央城镇化工作会议明确提出：“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”。

　　“中央政府对地方政府性债务总体方针是要加强融资约束。从以往的国有企业到目前的地方融资平台，这类主体融资缺乏约束，其不计成本地进行融资，说到底就是只借不想还。因此必须加大地方政府融资的自身约束，将地方债纳入全口径预算管理。此外，一个巴掌拍不响，还要改变银行、债券投资者对地方债的认识。监管层和市场主体共同推进地方债务‘阳关融资’。”某大型基金固定收益部总经理告诉本报记者。

　　“如果你已经看到跳窗户、走后门很普遍了，最好还是开前门，这样好把窗户和后门给关上，从而更规范一些。”央行行长周小川近期在谈及地方政府发行市政债时称，如果可以借钱的话，就得给借款人开一个正门。

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，应当以“治存量、开前门、关后门、修围墙”为要领，疏堵结合，把地方公债的规模逐步扩大来置换、替代地方融资平台等形成的隐性负债，还应建立起地方债的预警防控机制，包括建立一定规模的地方政府性债务偿债基金，当出现局部性、区域性风险时，能够及时应对，防止风险扩散。

　　地方政府信用评级体系亟待建立

　　在推进地方政府“阳光融资”的过程中，一个必须解决的问题就是地方政府信用评级。目前，这个领域几乎是一片空白。对此，财政部部长楼继伟近日称，应建立在地方政府信用评级基础上的地方发债管理体制。这一表态也被认为是我国将建立地方政府信用评级机制并推进地方自主发债的一个重要信号。

　　中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军表示，政府发债需要一个标准来衡量债务风险，政府信用评级正是衡量政府偿还能力、债务风险的手段，建立地方政府信用评级是地方政府可以自行发债的一个先行条件。财政部财科所副所长白景明认为，对地方政府进行信用评级主要应从三个方面进行全面评估：一是评估地方政府有多大偿债能力，二是评估地方政府有多强的债务使用能力，三是评估债务发行的必要性。

　　如何将建立地方政府信用评级落到实处？白景明认为，应从三个方面着手进行评级：一是建立合理的信用评价标准，明确什么水平好、什么水平差，建立科学的标准体系；二是建立明确细化的指标体系；三是要确立信用评级的评价主体。

　　不过，建立政府信用评级还面临不少挑战。有分析认为，一方面，设置评级要对地方的整体债务规模、财政偿还能力有一个清楚地了解，而我国政府财政透明度目前尚无法满足信用评级的基本需要；另一方面，国内缺乏地方政府信用评级机构，由于此前没有进行过政府信用评级，企业无法通过业务实践活动积累评级数据、验证评级技术、提高评级能力。

　　值得一提的是，要对地方政府进行信用评级，首先要建立政府综合财务报告制度，即编制全国和地方资产负债表。党的十八届三中全会决议明确提出“编制全国和地方资产负债表”，一些省份目前已经在试编资产负债表，进展顺利。国家统计局日前组织召开了专家研讨会，研究国家资产负债表的编制方法。国家统计局局长马建堂表示，目前正在加快推进这项工作。李光磊