“长”“短”结合化解地方债风险

　　刚刚闭幕的中央经济工作会议，首次将防控债务风险单列，明确为明年经济工作的六大任务之一，强调把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。专家分析，这反映出中央的两难心态：一方面确实存在风险；另一方面从偿债和发展资金需求的角度看，又不可能不让地方举债。因此，将更多地从地方债的控制和管理上下手，如把地方债纳入全口径预算管理、严格政府举债程序、明确责任落实等。

　　审计摸底 规模不会太小中央比较忧虑

　　2008年国际金融危机爆发后，有关地方债风险的问题就日益受到关注。我国的地方政府性债务规模究竟有多大，风险究竟是否可控？长久以来，成为境内外关注中国经济的焦点之一。

　　根据最近一次也是首次全国31省市区的地方债审计结果，截至2010年底，我国的地方政府性债务总额达到10.72万亿元。审计报告称风险整体可控。

　　不过，根据今年6月国家审计署公布的36个地方本级政府性债务审计结果：2012年有16个地区债务率超过100%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。显示出地方债局部风险较大。

　　由于近3年来没有更全面的统计，判断风险的关键是摸清家底，从8月1日起，我国又启动了近十年来最大规模的政府性债务审计工作。审计范围涵盖了从中央一直到地方乡镇全部五级政府负债，而且包括各级行政事业单位截至2012年年底和2013年6月底的政府性债务情况；审计重点包括政府直接举债、政府担保举债、政府承担偿债义务债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务四种类型。

　　根据国家审计署此前的安排，这次审计从8月1日启动，于8月20日前汇总审计署，并在10月将审计报告递交国务院。因此虽然目前审计报告仍未公布，但中央经济工作会议召开前，对总体规模和风险是已经掌握的。

　　客观来看，这次审计覆盖五级政府、涉及各种举债方式，是一次关于地方债的全口径统计。因此中山大学岭南学院财政税务系主任林江认为，从中央经济工作会议强调把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务看，说明总体债务规模不会太小，中央政府对地方政府性债务风险也比较忧虑。

　　短期应对 地方债纳入全口径预算管理

　　而根据中央经济工作会议定调，2014年经济工作的核心是“稳中求进、改革创新”。要实现稳中求进，就必须首先对此前应对金融危机所留下的后遗症进行风险清理，防范经济下滑和信用冲击。地方债风险显然是2014年希望甩掉的“包袱”。

　　但从中央经济工作会议的表述来看，又反映出中央政府对地方债问题两难的心态。林江说，一方面地方债确实存在不小的风险；另一方面又不可能不让地方政府举债。他分析，一旦停止发债，就可能对地方政府的偿债以及资金链造成很大影响。而从经济社会的发展来看，地方政府也确实需要通过发债来筹集资金。

　　而从党的十八届三中全会以及中央城镇化工作会议来看，新型城镇化将是我国现代化的必由之路，这又需要地方政府大量的资金投入。“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”等表述说明，应该客观看待地方政府性债务，它有它不可替代的作用和必要性，而地方政府发债在短期内仍将被倚重。

　　“因此，中央经济会议对地方债风险的防控、化解，更多地落在了管理上”，林江说。一是加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理；二是严格政府举债程序。

　　财政部财政科学研究所所长贾康表示，当前地方政府性债务最大风险在于不透明，纳入全口径预算管理系治本之策，地方政府性债务可“暗账翻明”。

　　更重要的是，中央经济工作会议明确了责任落实机制，“省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任”，“强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向”。林江说，这说明地方政府举债要向百姓交代、向人大交代，不能因为政绩而放弃对风险的控制，更不能寄望中央财政来兜底。

　　长效机制 理顺收入划分完善地方税体系

　　实际上，我国地方债规模的不断扩大，也与1994年分税制改革有关。分税制改革重新划分中央与地方财权之后，中央财力得到加强，为集中财力办大事、调整区域平衡等发挥了重大作用。但与此同时，地方政府开始逐渐面临资金不足的问题，于是通过多种举债方式弥补缺口，如向银行贷款、由财政部代发地方债、地方自行发债以及通过融资平台发行的城投债等。

　　因此中央经济工作会议强调防控债务风险，“应该把短期应对措施和长期制度建设结合起来”，短期应对措施包括上述规范管理措施，长期制度建设则包括深化财税体制改革等。

　　党的十八届三中全会《决定》提出，将建立事权和支出责任相适应的制度，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，结合税制改革，考虑税种属性，完善地方税体系，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　省财政厅厅长曾志权表示，根据《决定》明确的保持现有中央与地方财力分配格局总体稳定、进一步理顺中央和地方收入划分以及建立地方税体系的思路，收入划分将适当对地方倾斜，为地方财政特别是基层财政的运转、履行事权及发展留下必要的空间。同时，构建地方税体系，将更好地推动地方财源建设，促进形成具有地方特色的税源结构。这些对控制地方债风险都有好处。

　　■南粤回响

　　5市本级、4县(区)债务率相对较高

　　地方债管理坚持谁举债谁偿还

　　广东地方债规模有多大？风险是否可控？针对中央经济工作会议的要求，广东又将如何防控风险？南方日报记者了解到，根据省财政厅掌握的数据，目前我省地方债负担尚未超过偿债能力，债务风险总体可控。专家表示，看待地方债风险也不仅是要看规模，更要考虑偿债能力，像广东这样的财政大省风险不会太大。

　　省财政厅厅长曾志权透露，一直以来广东就十分重视加强地方政府性债务管理工作，特别是2010年以来，随着我省经济形势的复苏和逐渐向好，地方政府举债需求减弱，债务规模得到控制。虽然国家审计署统计的地方债规模还未公布，但从省财政厅掌握的情况看，截至2012年底，全省地方政府性债务债务率(债务余额/可支配财力)为74.3%，低于国际警戒水平(100%)；债务负担率(债务余额/GDP)为12.5%，低于国际警戒水平(20%)。由此可见，我省地方政府性债务规模与经济发展水平基本适应，债务负担尚未超过偿债能力，债务风险总体可控。

　　不过曾志权也坦言，我省个别地区和部门债务规模较大、偿债能力较弱，存在风险隐患。近期财政部提示我省5个市本级、4个县(区)债务率相对较高。因此我省要关注的是部分市县区域性地方债务稍重、部分市县结构性债务重的问题。

　　但林江表示，像广州这样的城市，根据上月公布的数据，全市截至2013年6月，政府性债务余额为2593亿元，其中政府负有偿还责任的债务1973亿元，同比分别增加7.4%、10.5%。“虽然政府负有偿还责任的债务同比增幅稍高，超过10%，但几乎不会有人怀疑广州的偿债能力，因为它经济发达。而且广州市政府高层也表示所有债务都有合理偿还计划。”因此判断地方债风险也不仅是要看规模，更要考虑偿债能力和是否有合理的偿债计划。

　　他还表示，此前财政部启动了地方自行发债试点，广东、深圳和上海、浙江一起，成为首批试点，也说明中央对广东、深圳这样的经济发达省市的偿债实力的肯定。

　　针对中央经济工作会议提出的风险防控要求，曾志权表示，广东将不断完善加强政府性债务管理的制度。通过建立实施地方政府性债务风险分析机制，定期对市县债务风险进行监控，确保全省债务规模可控。同时督促市县级财政优化支出结构，积极筹措资金，妥善安排偿还资金化解存量债务。此外，还要加大对地方政府性债务监督检查力度，切实防范化解债务风险。“总体而言，我们对地方政府性债务管理工作的态度是‘控制增量，消化存量，适度举债’，并坚持‘谁举债，谁偿还’的原则”。

　　南方日报记者 卢轶 统筹：黄应来