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上海自贸区 “法律尺度突破”意味着什么?

2013-09-23 13:42 来源:经济日报 字号:       转发 打印

  十二届全国人大常委会第四次会议8月30日作出决定,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。决定自2013年10月1日起施行。

  “轻审批”和“重监管”是我国外商投资领域改革的趋势和方向。“减政放权”是政府一再强调转变职能的切实体现。

  制度创新,法律先行。根据全国人大常委会的决定,国家最高立法机关授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。

  这意味着,建立上海自贸区的关注点已不再是政策优惠,而是制度创新。通过改革,体现政府在管理方法和思维上的显著变化——让市场和企业发挥更大的作用。

  最能体现上海自贸区制度创新的,当属将在外商投资管理体制上实施的行政审批制度改革。决定中提到的“国家规定实施准入特别管理措施”,可以理解为就是国际通行的“负面清单管理”模式。

  制度创新首要明晰利弊得失

  10年来,我国外资企业法律对外商投资行为有着完整的规范性指导。即外商投资行为须参照2003年制订的《外商投资产业指导目录》开展。这份目录明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目,经2011年修改后沿用至今。据此,外商投资企业的相关合同章程需经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核同意后方能具备法律效力,这就是所谓的“正面清单管理”模式。

  由于许多政府部门对外商投资行为进行了详细的事前审核,“正面清单管理”模式减少了外商投资企业成立后在行业准入、法律适用等方面出现错误的概率。但在其产生积极作用的同时,也暴露出显而易见的弊端,外商诟病最多的问题之一就是效率低下。投资办企业,仅合同章程就必须走完所有审批流程才能生效,耗时冗长,这在一定程度上影响了外商投资的积极性。况且,由于审批时间长、项目多,很容易因一些违规行为产生腐败现象。

  一字之差却是管理理念截然不同

  负面清单和正面清单是相对应的两种外商投资管理模式。在“负面清单管理”模式下,政策将不开放的行业公示在清单上,明确说明这些行业不开放或存在限制;而未列入清单的行业就是开放的,在未列入清单的行业从事投资,不用经过任何审批,可直接去工商行政管理机关注册。两种模式虽仅一字之差,却是两种根本相反的管理理念。

  正面清单,说的是外商只能做清单里规定的事——“法无明文规定不可为”。负面清单,则是告诉外商只有清单里规定的事不能做——“法无明文禁止即可为”。

  “负面清单管理”是国际上通常采用的模式。据统计,如今世界上有近80个国家采用这种模式。其最大优点就是,准入前国民待遇能够充分调动外国企业投资的积极性。

  一位外企中国区负责人就坦言,“中国经济发展到今天这个阶段,地方政府应舍弃依靠优惠政策来招商引资的思维。其实,提供高效透明公正的行政服务更能打动人心。倘若改变滞后的管理模式,则有利于激发投资者的热情”。

  体现“市场经济的本质是法治经济”

  “变审批制为备案制”的改革和探索,并不意味着将放任自流。商务部部长高虎城就曾明确表示,为加强风险管控,国务院有关部门和上海市等有关地方人民政府,除及时制定和调整负面清单、完善国家安全审查制度外,还将通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段,构建风险防御体系。

  据了解,上海自贸区建设还将涉及10多项国家法律法规的修改。可见,政府在风险控制、政策监管和强化法制保障方面上的重视,对如何处理好放松管制与法律体系完善的关系、如何明确市场游戏规则等等,将产生不可替代的重要作用。

  当然,由于此次上海自贸区内中止3项法律有关规定的有限时间为3年,3年之后,这些举措的存续如何发展,也存在着两个“变数”。全国人大常委会决定指出,上述行政审批的调整在3年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

  然而,无论结果如何,应该说,上海自贸区“法律尺度突破”体现出的法治精神,正是党中央、国务院反复强调建设法治政府的真实写照,意义尤为深远。因为,它诠释了“市场经济的本质是法治经济”。

[责任编辑: 王君飞]

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