张茉楠：“土地财政”转型须通盘考虑

　　中国新一轮改革已经启动。在诸多改革领域中有一大难题具有“牵一发而动全身”的性质，那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。

　　“土地财政”的成因绕不开体制的变迁。回顾改革开放30多年来的财政体制变迁，其实质就是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间的财力分配关系，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。一方面，“一级政府，一级事权，一级财权”的框架设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标；另一方面，“收支倒挂”所导致的地方政府财力不足，让地方政府不得不“借地生财”，造成“土地财政”依赖。随着全国财政收入逐步告别两位数增长时代，特别是地方土地出让收入的大幅减少，以及城镇化进程加速带来的社会民生刚性支出的增加，地方政府负债压力大幅上升，债务不可持续是摆在中国经济面前的一大挑战。

　　2003年以来，土地逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003年到2012年间，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%。2010年最高达到72%。地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。这种通过土地融资以小搏大的做法，加剧了金融财政风险。近两年来，随着中央一系列房地产调控政策的落地以及土地拆迁成本大幅上升，土地出让收入不断减少，导致与土地相关的地方财政收入持续下降。以2012年为例，地方名义财政收入总规模达13.82万亿，其中地方本级财政收入6.11万亿，占比44%。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。

　　“土地财政”盛宴即将结束，未来到底何去何从关系重大。

　　“土地财政”的转型不可能“毕其功于一役”，对相关领域的改革必须进行通盘考虑。

　　首先，“土地财政”转型应逐步摆脱土地所有权的制度束缚，未来应逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营，做好规划管制与土地市场的宏观调控。

　　此外，加快深化财税体制改革，逐步建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，使得中央和地方财力和事权相匹配。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

　　与此同时，要构建土地受让金管理和储备制度，完善资金使用和全口径预算审查机制。在这方面，全国人大以及国家审计署必须发挥作用，加大审查、监督和执法力度。

　　可以想见的是，中央和地方关系的调整势必涉及深层次利益重新分配，以及财税、金融、土地等一系列重大改革，“土地财政”转型乃至最后退出历史舞台势必阻力重重。

[责任编辑： 王君飞]