易鹏：如何打造城镇化“升级版”

　　■新型城镇化应向外界传递出清晰的信息，那就是这轮城镇化是以人为本，重在制度改革和有可持续性的投资，坚决反对人为造城，不是新一轮“投资大跃进”和房地产化。

　　新型城镇化将成为中国扩大内需的最大潜力，也将成为中国经济未来很长一段时间内的主战略。这一轮城镇化之所以要提“新型”，是因为之前的城镇化在速度猛进的同时，也出现了众多问题。比如，土地城镇化远高于人口城镇化，城市的运营管理显得极为粗放，中西部和东部城市间、不同行政级别的城市间差距大，2.6亿农民工没有分享到公共服务，等等。这些问题的出现制约了城镇化质量的提高，需要通过进行升级版的城镇化，也就是新型城镇化来破解这些问题，从而推动中国城镇化走质量为主、速度为辅的道路。

　　新一轮城镇化可能带来的问题

　　用新型城镇化来解决之前城镇化存在的问题，是很有价值和必要的，但考虑到城镇化发展的问题会存在一些惯性作用，以及现有体制还存在一些不适应新型城镇化要求之处，在推行新型城镇化中不排除还会出现一些新问题。最有可能出现的是以下几个方面：

　　第一，一些地方政府盲目投资以及可能出现巨额地方负债的问题。

　　当前干部考核体制还是偏重于经济方面，GDP崇拜还存在。中央政府提出新型城镇化后，不排除一些地方政府会夸大新型城镇化中关于投资的部分，继续走投资依赖型道路，将投资继续看成是“拉动经济增长”的着力点。

　　首先是地方政府会集中投资基础设施、公共服务设施等领域，这可能增加地方政府在城镇化过程中盲目投资的几率，甚至在推进速度上存在搞竞赛的可能性。而对这一领域投资力度的盲目加大，将带来一系列问题，比如，诱发新一轮固定资产投资过热的风险，四线城市一些“空城”、“鬼城”已敲响警钟。打着城镇化的幌子片面追求基础设施建设，通过扩大投资盲目做大GDP总量，将使城镇化走样。

　　其次是投资房地产领域——如果地方政府以为新一轮城镇化又可以大规模拆迁征地建房，在地方经济发展过程中继续过度依赖房地产开发，将可能使城镇化变味成“房地产化”。

　　这种投资依赖路径的城镇化，必定导致地方政府大量举债。这在一定程度上会促进地方政府利用多个融资平台进行举债，因债券利率远高于财政部代发的地方政府债券，无形中加大了地方政府的融资成本。同时，未纳入债务预算管理的现象也将大量出现，大规模的隐性债务有可能导致地方政府债务的过度膨胀。

　　第二，可能对农业带来冲击。

　　按照现有的家庭联产承包制，城镇化可能对农业产生一定的挤出效应。随着我国经济的快速发展，城镇化水平的提高伴随着城市面积的扩张和耕地面积的减少。随着大量耕地被地方政府商业化，如果没有过硬的措施，会给粮食保障带来压力。而农业还面临劳动力的严重缺口，随着农村劳动力大量向城镇和工业部门转移，解决明天“谁来种地”是当务之急。

　　其次，城镇化还将带来从事农业的高成本、高风险以及资源环境约束等问题。比如，工业化、城镇化进程使城市、工业在与农业和农村的水资源争夺中占据明显的优势地位，粮食生产面临水资源瓶颈，这无形中会对农业产生冲击。

　　此外，城镇化可能对乡村文化造成一定程度的破坏，可能让一些有历史文化价值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保护，整体格局和风貌遭到破坏，文物建筑和历史街区也将可能受到不同程度的损毁甚至消失。

　　第三，可能存在城市综合承载力不够的问题。

　　当前有2.6亿进城务工人员在城市就业，未来中国城镇化率要达到70%的水准，这意味着，中国还会有3亿左右农民进城，这将对城市的综合承载力提出极大的考验，很有可能因承载力不够而形成新的“城市二元结构”。

　　农民进城需要城市有产业支撑，便于其解决就业。对于进城农民来说，就业是他们成为城市市民的先决条件之一。而如果产业发展滞后于城镇化，就会导致就业岗位不足。应防止一些城市不做科学论证、一味扩张城市建设规模，导致产业和园区出现“空心化”现象。

　　农民进城存在户籍改革与公共服务不对等现象。城市户籍改革的推进如果没有相关公共服务的跟进，农民在城中的生活依然艰难，受到的待遇依然和城市居民无法对等，同时他们已经失去土地无法回到农村，这种现象的长期积累将会导致城市社会的不稳定。

　　此外，几亿农民进城，对城市交通、生态、管理等方面的承载力也提出了挑战。当前城市病已经严重，如果不进行集约水平的提升，很有可能会加剧城市病，最终使城镇化质量下降。

　　第四，存在刻意追求城镇化率提高的可能。

　　当新型城镇化成为国家战略，不排除一些地方政府会过于追求对城镇化率的提高。这样一方面会继续让城镇化走速度型的老路，另一方面可能会有一些弄虚作假的现象发生，从而错失提升城镇化质量的战略机遇期。

　　从四个方面破解问题

　　对这轮新型城镇化可能出现的问题作出预估是有价值的。换言之，对这轮新型城镇化需要作系列的风险评估，这样可以推动这轮新型城镇化更好地前行。但也需要对新型城镇化抱有辩证的观点，那就是任何重大战略都不太可能无风险。也就是说，对风险和机遇要作整体评估，权衡利弊，尽量让利更多、弊更少。这轮新型城镇化，既要看到问题，也不要被问题吓住，关键是要能未雨绸缪地应对这些问题。当前要破解这些问题可以从几个方面入手——

　　首先，新型城镇化应向外界传递出清晰的信息，那就是这一轮城镇化是以人为本，重在制度改革和有可持续性的投资，坚决反对人为造城，不是新一轮“投资大跃进”和“房地产化”。为此，可以通过严格土地指标、提高地方投融资平台融资条件、完善相关法制法规，以及调整对干部考核机制等办法，来避免地方借新型城镇化之名，行投资依赖之实。

　　其次，城镇化过程中应注重与农业现代化的互相促进作用，并且在将农村打造成新城镇的同时，要根据当地实际情况对部分农村进行保留，保护乡村文化的传承。对于已经实行几十年的农村家庭联产承包制，需要结合当前形势进行调整和改革，推动规模农业的发展，让城市的资金、技术、人才通过规模经营的方式来发展农业，提升农业的现代化水平，从而实现和城镇化的良性互动。

　　再次，必须大力提高城市的综合承载力。一方面大力发展新兴产业，挖掘新的消费热点和产业，尤其大力发展服务业，解决农民进城后的就业问题；另一方面应大力发展低碳环保的新技术，大力提高城市管理水平，走集约、节能、生态的城市发展新路子，提高城市的承载力。

　　最后，要大力推行制度改革。新型城镇化的核心是人的城镇化，要始终围绕人来展开，要通过户籍、土地、财税等方面的制度改革，切实提高农民的收入和公共服务均等化。通过给予公平机会保证新进城农民能够融入城市中，从而实现社会稳定。国家发改委城市和小城镇中心研究员 易鹏

[责任编辑： 王君飞]