法国：分类管理合同约束明确责任

　　在法国国企业改革进程中，政府在明确国家职能的前提下，通过划分战略核心部门和竞争性行业，对国有企业实行分类管理，并以合同化的方式约束政府与企业间的责任和义务，使经营和监督分开运行，既确保了国家对关键性国有企业的控制力，又保证竞争性国有企业拥有充分的经营自主权。

　　明确国家职能建立制度框架

　　法国电力集团是法国“电老大”，2005年实现整体挂牌上市，从国有独资企业转变为国家控股的股份制公司。法电集团改制是法国国有企业改革的一个范例。

　　法电集团成立于1946年，是欧洲最大的能源公司和全球最大的核电运营企业，业务范围涵盖电力行业上下游各环节，以及天然气和能源贸易及服务领域。

　　随着经济和社会发展，欧盟分别于1996年和2004年发布指令，确定开放电力市场和引入竞争机制。从2000年起，法国政府用了5年时间准备，为法电集团等公用事业领域国有企业改革建立法律和制度框架，然后才实施改制。2002年7月，法国总理拉法兰在新政府《施政纲领》中明确将法电集团等国企改制上市。2003年2月，法国经济、财政和工业部的专家组呈交了一份《关于国家股东和国有企业的治理》的报告。当年7月，法国政府向议会呈交了一份《关于国有企业的管理》的专家调查报告。这两份报告对法国政府的职能与国企管理进行了反思，提出包括建立国家参股局、公共服务使命合同化、国企改制上市等一系列改革措施，明确了法国国企改革的原则和制度框架。

　　在此基础上，2004年11月，法国政府组成了一个包括政界、工业界和学界代表组成的专家委员会，制订了法电集团改制后的发展战略与经营模式，分析了资本开放的条件与时机。改制上市方案经议会批准后，2005年10月，法国政府与法电集团签署公共服务合同，确定国家为电力系统的管理方，法电集团为电力系统的主要经营方。

　　由此可以看出，法国在国企改制之前，先从明确国家职能入手，把政府的公共行政管理职能与国家所有权职能分开，在公共财政体系下建立起统一的国家股东机构———国家参股局。国家参股局向国家参股的企业委派一至三名代表，出席股东大会，与股东建立对话机制，参与企业决策。

　　分类管理合同约束

　　为法国国企改革定调的两份报告《关于国家股东和国有企业的治理》和《关于国有企业的管理》指出，国企本质仍是企业，必须有竞争力，国企管理模式需要适应欧盟要求开放市场的新要求以及全球化的新趋势；国家要切实履行股东职责，但需避免滥用权力。

　　2005年德维尔潘出任法国总理后，延续了前任总理拉法兰有关国企改革的思路，提出了行政和公共服务部门改革计划，将法国公共服务对象分成三大类：第一类是不能仅用商业原则考量的部门，继续由国家全权管理，包括公共卫生、教育、印刷、铸币、基础设施等；第二类是属于商业活动范围但涉及国家战略利益的部门，继续由国家控制，包括核电、航天航空、国防军工以及邮政等；第三类是可以同私营企业竞争的部门，开放资本，允许企业寻找回报高的项目，如能源、交通运输等。

　　对于公益性和垄断性的国有企业，法国采取的是国家独资或国家控股的方式，从价格、投资、分配等方面实行严格的控制，管理比较严格。对于竞争性行业，法国采取的是国家参股的方式，甚至是出售等退出方式，这类企业大多是竞争性的国有工业企业，政府基本上不采取直接行政控制，也不干预企业的日常经营活动，只是通过国家所拥有的股份权，来影响企业的重大战略决策。

　　目前，法国政府共向71家企业参股，其中港口、机场等交通基础设施管理企业24家，航空航天和国防军工企业10家。国家参股企业2012年实现营业收入1450亿欧元，其中能源行业3家企业的营业收入比重约占整体参股企业的40%，航空航天和国防军工企业约占19%，公共交通和服务业各占14%。

　　在行政和公共服务部门改革中，法国采取了或者通过立法方式明确国家部分职能，或者国家与企业签订公共服务合同的形式，来规范和加强特殊行业与特殊企业的公共服务职责，并确保企业的竞争力和公共服务事业内容的透明度。而严格遵守合同，成为公共服务参与者的行为准则。

　　法国对国有企业并不强调政企之间的完全分开，而是既要保证企业的经营自主权，又要采取适当的经济杠杆手段，切实行使国家所拥有的控股权。

　　经营监督分离避免利益冲突

　　《关于国家股东和国有企业的治理》报告认为，在向竞争性市场渐进开放和对私有资本投资开放的背景下，公共服务可以由非政府机构管理，在保证服务合同经济性和透明性的条件下，可授权企业完成，同时要建立跟踪机制以保证公共服务效率。

　　在法电集团改制过程中，法国成立了由财政部牵头的多部委跟踪委员会，对法电集团的合同执行情况实施后续跟踪。跟踪委员会与法电集团每三年编制一次合同执行总结报告，并呈交议会审批。

　　为加强透明度，法国政府强调，企业或相应的经济实体的全部或部分经营活动应与公共服务活动区分，以避免收益转移，并确保行业竞争合法性，确保公共服务参与者在严格遵守合同的基础上具备竞争力。

　　与此同时，法国将国家所有权机构和监察机构分离，经营权由国家参股局行使，而在法国财政部内另外成立了一个与国家参股局平行的监督机构———国家监督署，负责国有企业和公共服务机构的监察工作。经营与监督分离可以避免利益冲突，加强公共部门领导人的责任感。

　　国家监察署的任务是向政府通报受监察企业或机构的情况，同时将政府有关经济和财政的具体政策传达给受监察企业或机构。国家监察署既要识别国有企业和公共机构的主要经济、财政风险，并采取一切防范措施，也要对这些企业和机构的效率做出评价。近年来，除个别情况外，国家监察员已不再介入国企管理。但是在使用公共资金的机构，国家监察员对某些重大支出仍有发言权，并有权对遵守公共采购程序提出要求。

　　划分战略核心部门确保国家政治经济安全

　　法国经济国有化程度较高，国企对经济增长发挥重要作用，但私有制仍然是法国生产资料占有的基本形式，国有经济与私营经济并存，构成了法国“计划型”混合经济的基础。

　　为保证国家战略利益，法国政府将一些行业列为“战略核心”部门，对涉及这些行业的企业拥有并购否决权。2005年12月，法国政府不顾欧盟委员会反对，发布“反公开要约收购”政令，规定11个行业为法国经济战略部门，包括博彩、安全、生物技术、解毒剂生产、通信拦截设备与技术、数字系统安全、军民两用技术、与加密和解密相关产业、涉及国防安全的技术、军工、国防部供应商和承包商，法国政府有权否决针对这些行业企业的要约收购。

　　针对一些重要基础设施建设和其它行业企业，法国政府也实施国有化战略，对一些企业进行注资，保证这些企业的控制权不落入外国企业之手。2008年6月，法国政府宣布持有法国西部圣纳泽尔港口9%股权，以换取否决权和对该港口发展战略的话语权。