专家：三中全会在改革方面的十个突破

　　十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，涉及经济、政治、社会等多方面的改革。在经济体制改革方面也推出一系列改革措施。有着重要影响意义的改革措施，笔者认为有以下十个方面：

　　一、市场在资源配置中起决定性作用

　　这是一条十分重要的改革。在资源配置中，到底是政府起决定作用还是市场起决定作用？这场争论几乎延续了十年，终于给出了一个明确回答。长期以来，人们把一个强势政府，并主导市场经济的发展，看作是中国模式的特色，这种观点的呼声越来越高。但随着中国在经济增长过程呈现出的大量问题，人们认识到这种增长模式难以为继，并渐渐取得了有识之士的共识。十八届三中全会对此作出明确回答。要使市场在资源配置中起决定性作用，关键在于对政府的行为进行改革和限制，这也是未来中国改革重要环节。市场作为资源主要分配者的地位，政府需要管住“闲不住的手”，政府不能过多地介入经济活动，尤其是对于一些过于微观的事务不能插手过多。政府的工作就是为市场经济健康发展提供健康的公平竞争和法治环境，在公共服务领域担当主要供应者的作用，即建设一个公共服务型政府，也即李克强总理在上任之初提出的“两个凡是”理念的实施，即“凡是市场能够做到的，交给市场，凡是社会能够做的，交给社会”。

　　二、建设统一开放、竞争有序的市场

　　长期以来，中国各级政府参与了对市场的主导，政府的公司主义是中国模式的一大特征。政府是按照条条和块块组织起来的，于是就有条块分割，条块分割就把这个市场切割开了，成为诸侯经济。由于政府主导，市场主体并不平等，“长子”国企占据制高点，其它性质的企业，政府让你做你才能做。由于限制非常多，也就缺乏竞争性，因为有行业保护、地区保护、行政垄断，使市场的竞争性缺乏，特别是缺乏公平竞争的环境。因而，要建设统一开放、竞争有序的市场，需要进行很多方面改革，是一个综合性工程。统一开放，意味着要消除条块分割，对所有市场主体开放。竞争有序，要排除垄断行为、行业保护、地方保护等。没有一系列改革是难以完成上述任务的。

　　三、财政是国家治理的基础和重要支柱

　　《决定》提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这一提法，预示着财税体制作为国家治理体系重要组成部分将成为下一步改革的重点。将这一说法与“推进国家治理体系和治理能力现代化”联系起来，说明财政的重要性已不仅局限在经济领域，同时也是一个政治领域的议题。

　　中国历经近20年分税制改革，财税体制的一些深层次问题逐渐暴露，如稀缺资源缺乏税制保护、税制不能更好发挥调节收入差距作用、地方缺乏税源只能靠卖地方式筹资，地方财权、事权不匹配的问题日益明显，地方事权过多而财力不足。中央与地方的 财 权 、 事 权 面 临 重 新 调 整 。 现 实中，一方面，由于预算管理不够科学化专业化，预算管理的粗放，既导致了突击花钱、搞形象工程等现象的屡禁 不 止 ， 也 成 为 滋 生 腐 败 的 重 要 原由。与此同时，随着公共财政向民生项目的支出比重越来越大，不少地方政府的财政状况趋于紧张。一些地方还 出 现 了 征 收 “ 过 头 税 ” 、 “ 过 头费”的乱象。要破解上述问题，需要对财税体制改革进行总体设计，建立科 学 的 财 税 体 制 。 例 如 ， 按 照 《 决定》提出的要求，对高耗能、高污染和部分高档消费品征收消费税，逐步提高直接税比重、加快推进房产税立法并适时推进改革、清理规范税收优惠政策等等，都是改革的重要内容。

　　《 决 定 》 提 出 ， “ 通 过 完 善 立法、明确事权”，发挥中央和地方两个积极性，财税改革将更多地还权于地方政府，还权于企业。

　　四、将混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式

　　《决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。混合所有制经济从本质上说就是股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。在我国现阶段情况下，发展不同所有制相互融合的混合所有制，既有利于改善公有制经济的产权结构，增强其活力，也有利于非公有制经济进入基础设施、公用事业等领域，拓展发展空间。有利于各种所有制资本，特别是利于非公有制资本的发展。

　　五、国企红利更多用于保障和改善民生

　　《决定》提出，“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”过去，国资委监管的央企按企业类别上缴比例为5%～15%，烟草类央企上缴20%。但国资委收的这笔钱，大部分用于解决央企历史包袱、改革成本支付、资本金投入、重点扶持等，可以说把来自央企的钱又用回央企去了，对全民的公共福利贡献很小，现在提出要把这个蛋糕更多地用于民生。这对提升国有企业存在的正面意义无疑有是有积极作用的。也就是说，国企改革改革的目标是什么？实现国有资产保值、增值，最终目标应当是国民福利最大化。

　　六、国有资产监管从管国有企业为主向管国有资本为主转变

　　《决定》提出，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这是国有资产监管体制改革的一个新思路，意味着今后对国有资产的监管，将逐渐由管具体的资产、具体的企业为主，转变 为 管 国 有 资 本 的 总 量 、 分 布(结构)、效益为主。这是国有资产监管思路和模式的一个重大改革，将会对今后国有经济的发展产生重大影响。

　　由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路，其好处是，有利于减少政府对企业的直接行政干预；有利于各种所有制相互融合，发展混合所有制经济；有利于国有资本的布局调整，使国有资本能够更方便、更灵活地调整到国家整体发展所需要的领域，更好发挥国有资本为全民谋福利的宗旨。

　　七、市场准入，改为负面清单管理方式

　　在正面清单管理模式下，政府列出的是允许企业进入的领域，凡未列入允许范围的即使禁止的，即“非许即禁”。而负面清单下则是列出禁止领域清单，各类市场主体可依法平等进 入 清 单 之 外 领 域 ， 即 “ 非 禁 即许”。显然，后者比前者能够为企业开辟更为广阔的市场空间。《决定》提出，“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法自主决策，政府不再审批。”只要不涉及“国家安全和生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，都不需要审批，企业选择范围明显扩大。

　　八、构建开放性经济新体系

　　放宽投资准入、发展更多自由贸易园(港)区、在扩大内陆和沿边开放方面做出诸多具体和明确的部署等措施是构建开放性经济新体制的重要组成部分。《决定》提出，要“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。这几项政策都很具体，也很明确。

　　《决定》提出，在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园(港)区。自由贸易园区的主要特征，就是法律上处于“境内关外”地位。在建立上海自由贸易试验园区的基础上，选择更多具备条件的地方发展自由贸易园(港)区，有利于进一步发挥各地优势，完善开放布局，扩展开放领域。此外，在扩大内陆和沿边开放方面做出诸多具体和明确的部署。

　　九、赋予农民更多权益

　　《决定》承认农民对承包地和承包经营权的流转，实际是对原有僵化的土地制度的突破。《决定》在“赋予农民更多财产权利”的名目下，提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。这里规定的农民对集体资产股份的各项权利，实际上已经具有所有权的性质。也就是说，在土地经营使用权里，包含着一份在集体所有权前提下的个人所有权。这份土地的个人所有权，正是农民获得土地经营使用权的依据。既然农民现有的土地使用权中，实际上包含着一份土地所有权，那么，他对于自己所使用的土地，就应该有权处置，包括出租、买卖、抵押、入股、合作等等，一句话，有权投入市场，自由流转。不经农民本人同意，任何机关或个人都无权占用。如果这一解读是正确的话，《决定》把土地的处置权转到农民手里，符合于广大农民的利益，有利于社会经济的发展。

　　十、改变绩效考核方式

　　《决定》提出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。

　　这 意 味 着 今 后 考 核 政 绩 不 再 唯G D P论 ， 而 是 以 更 全 面 的 指 标 来 考核。政府职能转变，不仅仅是简政放权，同时也要改革政府运行的内在机制、结构，通过绩效考核来约束政府的行为，过去，G D P是主要指标，现在，转变政府职能，要求全面正确行使政府职能，绩效考核的方式也必须相应改变。

　　(作者为中国经济体制改革研究会副会长)